本文来源：时代周报 作者：黎广

县域放权，规则正在改写。

近期，湖南、广东、四川三省相继出台成套放权方案，把过去攥在省、市两级的土地、基建、文旅等关键审批权限，批量下放到部分县市。

与以往普惠式扩权不同，本轮改革不再对全部县域平均分配政策红利，而是转向基础更好、承压能力更强的县域倾斜资源，走出一条择优赋权、强者优先的新路。

从1992年浙江试水“扩权强县”，到如今三省探索“强县扩权”，两组词语顺序的微调，折射的是中国县域改革底层逻辑的根本性迭代。

多位受访专家向时代周报记者表示，此轮向县放权并非简单流程优化，而是在城镇化重塑以往格局、数字治理日趋成熟、全国统一大市场建设提速背景下，各地尝试进一步激活县域经济，对冲经济下行压力、重构省市县三级治理体系的战略性布局。

差异化放权：三省走出三条路

本轮改革中，湖南、广东、四川立足各自省情走出了截然不同的放权道路。

中部省份湖南采取清单式硬核放权，直击项目落地的审批堵点。

今年7月20日，《湖南省“向县放权”实施方案》落地，一次性向省内经济大县直接下放13项省级行政许可，同步配套20项市级权限下放指引，权限集中覆盖住建、交通、水利、林业等基建核心领域。

陈灿平曾在湖南安化挂职副县长，他向时代周报记者坦言，这套改革精准瞄准基层长期存在的权责错位痛点。

陈灿平回忆此前在湖南履职时说，以往开展招商引资，用地、环保、节能等关键审批权限全掌握在省市层面。一个项目落地，工作人员需要频繁往返省市多级部门，审批链条长，周期久，直接推高了项目落地的成本。

在他看来，本轮清单式放权，核心就是破除“有责无权、审批冗长、统筹乏力” 的制度障碍，让产业项目在县域就近完成审批决策。

与湖南不同，四川省内183个县域发展悬殊，因此没有选择全域推开改革，而是筛选29个综合实力突出的县（市）开展强县扩权试点，配套推出266项省级综合支持事项，内容涵盖债务化解、城市更新、文旅融合等一揽子政策包。

对此，四川省区域科学协会副会长吴振明接受媒体采访时曾解释，扩权强县发轫于1992年的东部沿海，彼时浙江的县域已经完成了一定的经济积累，普惠式放权取得遍地开花的效果。但西部大部分县并未达到同等发展阶段。因此，四川选择优先向实力较强的县域赋权，做到精准匹配地方发展需求。

县域发展差异很大。

作为全国经济第一大省，广东的改革则直面省内区域发展失衡的顽疾。

广东县域面积占全省超七成，但2022年县域经济总量仅占全省12.4%。因此，2022年末，广东全面推进“百县千镇万村高质量发展工程”，并以此为改革契机，探索趋近省管县的模式，落地扩权强县举措，建立起县（市）“点菜”，省、市“上菜”的菜单式赋权方式，重点下放自然资源、文旅、交通领域的审批权限。改革同步配套财税调整机制，税制改革带来的新增地方收入，原则上全部向市县倾斜分配。

部分权限还实现一县一策精准下放，例如“144小时便利签证空白纸核发” 仅下放至汕头南澳县，匹配当地海岛旅游的文旅定位；城乡建设用地等审批权限下沉，则直接服务于全省全域土地综合整治，为县域产业发展腾挪空间。

三省改革各有侧重，跳出“一套清单适用全国” 的粗放模式，意味着县域放权已经迈入分类施策、精准赋能的精细化阶段。

多重条件成熟催生政策落地

为何新一轮向县扩权集中在2025年—2026年密集落地？几位受访专家认为，市场条件、技术条件、治理条件同步成熟，造就本轮改革窗口期。

在中国行政体制改革研究会学术委员会副主任汪玉凯看来，县域是中国基层治理的基本盘。

第七次全国人口普查数据显示，我国超7亿人口生活在2800多个县级行政区，县域承载着人口集聚、产业落地、城乡建设、民生保障的核心功能，是稳增长、扩内需的关键载体。

我国县域扩权改革始于1992年浙江，彼时浙江通过下放行政审批，释放县域经济活力。

据浙江组织工作网站公开资料，仅机动车驾驶考试权下放，每年就为义乌（浙江金华代管县级市）群众节约2000余万元；机动车变更登记等交管权限下放，一年节省群众办事成本500万元。

改革红利，普通百姓可以直观感受。

2010年，据《人民日报》报道，义乌拥有地级市政府几乎全部管理权限，被誉为“中国权力最大的县”，时至今日，义乌依旧稳居浙江县域GDP首位。

多年实践印证了扩权改革对经济的带动作用。2025年全国百强县榜单中，浙江独占22席，成为县域经济发展的标杆。

西南某县的集市。

三十年沧海桑田，城镇化进程、人口流动格局、产业结构已经发生巨大变化。

国家统计局数据显示，1992年全国城镇化人口3.22亿，到2025年已经突破9.5亿。县域空间大体不变、承载人口成倍增加、产业层级持续跃升，照搬早年东部普惠式放权模式，已无法适配当前发展情况各异的县域现状。

究竟什么样的扩权模式才适配当下国情？汪玉凯解释说，国家层面并没出台统一的改革规划，但多项顶层改革举措都与扩权强县有强关联。

以“省管县”为例，汪玉凯分析，这一模式可以压缩市管县的管理层级。“市管县”模式下，市级往往管得细、管得紧，如果省直管，省级不会介入微观事务，在守住发展大方向的前提下，可以充分释放县域自主权。

更关键的是，数字治理能力的跃升，破解了长期以来“不敢放、怕乱放”的监管困境。

中国人民大学经济学院教授聂辉华在其著作《基层中国的运行逻辑》中提出，传统治理模式依靠基层向上报送信息，信息的真实性难以核验，上下级信息不对称，上级无法充分掌握县域土地开发、项目建设的真实情况，放权之后极易形成监管真空。

而大数据、遥感监测、政务一体化平台的普及，逐步改写治理逻辑。

“就拿土地开发监管来说，年初年末各一张遥感照片，有没有违规开发一目了然。”陈灿平表示，数字技术抹平信息差，让省级部门敢于下放高风险权限，数字化监管是本轮大规模放权最坚实的底层支撑。

过去 “基层接不住、上级不敢放” 的现实矛盾，正依靠一网通办、数据共享等数字化手段逐步化解。

县域从治理末梢迈向发展前沿

当然，放权不等放任。在激活县域活力的同时，省市县三级权责、资源重新调配，也暗藏多重治理博弈。

学界有观点指出，基层治理长期陷入“财权被层层上收，事权层层下压”的困境，县级政府背负繁重的发展与民生任务，却缺乏匹配的财力支撑。

对此，陈灿平认为，放权改革本身就充满博弈，即便大数据可以解决一部分监管问题，但如果忽视地方实际，对承接能力不足的县域过度赋权，很容易催生无序发展，埋下长期治理隐患。

在聂辉华看来，自主权扩大的同时，县域潜在的风险也随之放大。他以招商工作为例称，部分县域为争夺项目，会以税收返还、优惠政策为筹码吸引企业，进而导致县与县陷入恶性内卷。如果地方财政的收入来自本级，一旦过度让利透支财力，公务员薪资、教师待遇和民生保障等刚性支出就会承压。

部分县域为缓解财政缺口，只能依托城投平台举债周转，一旦偿债压力突破阈值，又得不到上级资金支持，就存在债务违约风险，直接损害地方政府信用。

全国近2800个县级行政区，经济体量、治理体量、发展基础差距悬殊，这也决定放权改革不能一刀切。

以湖南安化县为例，县域面积接近5000平方公里，人口约103万，面积和人口都比本次世界杯走红的小国佛得角要大。为此，作为不同地域或层级的管理者，其考虑的重点也不尽相同。

除此之外，行政层级与干部激励机制，也构成了改革推进的隐性阻力。

汪玉凯坦言，早年全国曾大力推动省管县改革，之所以进程缓慢，根源在于层级利益与干部发展诉求的双向博弈：县级纳入市直体系，行政级别差距较小，县级干部容易被市级发现而获得晋升机会，省直管情况下，县级干部或难以被发现，升迁难度加大，使得部分县域主动排斥省直管改革。

这也意味着县域放权并非单向的政策下达，而是兼顾地方能力、发展意愿、层级利益的系统性调整，只能因地制宜分类推进，无法硬性落地。

纵然改革过程博弈重重，但释放出的信号十分清晰。

汪玉凯分析，各地密集落地县域扩权改革，折射出经济承压环境下，国家寄望激活县域动能，进而盘活全国统一大市场的政策取向。

县域正在从政策执行的末梢，转向经济发展的前沿，由被动落实任务，转向主动谋划发展。